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                            完善地方數據立法 助力數字中國建設
                            2023年第7期 —— 法治時空 作者:文/羅先覺

                                中共中央、國務院印發的《數字中國建設整體布局規劃》指出,建設數字中國是數字時代推進中國式現代化的重要引擎,是構筑國家競爭新優勢的有力支撐。在數字中國建設中,數據權益的保護、數據利用的規范、數據安全的維護等,都離不開數據立法的保障。當前,國家層面數據立法側重于數據安全與保護,而地方數據立法所涉領域更加廣泛,既有綜合類、促進發展類立法,也有行業性數據立法。然而,地方數據立法中,法律條款可執行性不強、數據開放主管部門不一、個人權利保護程度參差不齊、數據確權缺乏上位法依據等問題較為突出,亟待進一步完善,從而更好地助力數字中國建設。


                            地方數據立法作用不容小覷

                                我國已經有了數據安全法等國家層面數據立法,為什么還要進行地方數據立法?一是地方政府數據極其龐大,需要通過地方數據立法促進和規范政府數據的安全管理、開放共享和產業應用。二是地方政府是其行政轄區內數據要素資源的行政管理者,需要通過地方數據立法構建本行政轄區的數據法律秩序,解決數據相關矛盾和利益沖突,促進本轄區數字經濟的健康、安全和可持續發展。三是地方數據立法通過先行先試,可以為進一步制定國家層面數據立法積累經驗。

                                我國地方數據立法可以追溯到政務信息的相關立法。2000年前后,不少省市就政務信息的開放共享等制定了地方性法規或政府規章,但隨著數據立法的興起,多數地方的政務信息立法被廢止。截至目前,全國共有關于數據的地方性法規37部、地方政府規章33部,從立法地域分布看,有19個省級人大常委會和6個設區的市級人大常委會制定了地方性數據法規,22個省級人民政府和11個設區的市級人民政府制定了地方政府數據規章,尚有12個省級人大常委會未見發布地方性數據法規,9個省級人民政府未見發布地方政府數據規章。從立法主題看,70部關于數據的地方性法規和政府規章中,綜合類立法占到11.4%,關于促進大數據或者數字經濟發展的立法占到30%,關于公共數據開放共享的立法占到47%,關于醫療數據、地理數據等行業數據的立法占到8.6%,關于數據安全的立法占到2.9%。


                            我國地方數據立法有待完善

                                與全國人大和國務院立法相比,地方立法往往速度更快。但是在提高立法效率的同時,也不能忽視立法的科學性。經分析發現,我國地方數據立法存在以下不足。

                                一是可執行性不強的問題比較普遍。不少地方在中央發布大數據或者數字經濟的政策之后,紛紛制定了促進大數據或者數字經濟發展的地方性法規,但是可執行性不強的問題較為普遍。突出表現為:立法同質化明顯,有些地方直接照搬中央立法或者照搬其他地方立法,政府規章照搬地方性法規,缺乏針對性的具體措施;倡導性條款過多;內容粗略,甚至缺失重要條款,有些地方的數據立法沒有設置法律責任篇章或條款,有的雖然設置相關條款,但是內容非常簡單。

                                二是公共數據開放主管部門不一。明確責任主體及其職責,是推動公共數據開放的先決條件。分析立法文本發現,各地存在由網信部門、數據資源管理局、政務服務管理辦公室、政府辦公廳等部門負責公共數據開放的不同做法。各地固然可以因地制宜,但是設置專門機構負責公共數據開放有利于整合行政執法資源,提高效率。

                                三是個人權利保護程度參差不齊。對數據開放中的個人信息保護,各地也存在不同做法。有的地方將個人隱私、個人信息列為不予開放類,有的規定個人數據經過審查后方能開放,有的規定經過脫敏處理或者取得相關權利人同意后方能開放。顯然,不予開放與有條件開放完全不同,經過脫敏處理后開放與取得權利人同意后開放也有本質區別,可見各地數據立法對個人權利的保護程度強弱有別。

                            四是數據確權缺乏上位法依據。數據確權在學術界仍有較大爭議,但是中央政策已經確立建立數據資源持有權、數據加工使用權、數據產品經營權等分置產權運行機制的大方向。民法典第116條規定:“物權的種類和內容,由法律規定?!蹦壳拔覈缮形匆幎〝祿@得物權保護。但是,有的地方政府規章明文規定將政務數據納入國有資產管理,有的地方政府規章規定政務數據資產所有權歸國家所有。姑且不論數據資產在技術上能否像其他國有資產那樣進行管理,僅就物權法的原則而言,能否對數據給予物權保護就是極有爭議的問題。

                                此外,研究發現,地方數據立法對基礎概念的定義值得商榷。以政府數據、政務數據、公共數據這幾個概念為例,有的地方將政府數據或者政務數據界定為行政機關履職過程中制作、獲取的記錄、文件、資料、圖表等各類數據資源,即數據持有主體限定為行政機關或者政府部門。但是,有的地方將政務數據的持有主體擴大為國家機關、事業單位、社會團體或者其他依法經授權、受委托的具有公共管理職能的組織和公共服務企業??梢?,上述基礎概念的范圍和數據持有人的性質均有所不同,政府數據或者政務數據與其他公共數據能否適用同樣的開放共享和管理規則是存有疑問的。


                            地方數據立法應處理好幾大關系

                                鑒于當前我國地方數據立法存在的問題,完善我國數據立法,應處理好幾大關系。

                                一是處理好地方立法與國家立法的關系。根據立法法的規定,地方人大常委會可以根據本行政區域的具體情況和實際需要,在國家法律、行政法規授權的范圍內,制定地方性法規和規章,這些既不能與上位法抵觸,也不能在探索創新上過于激進,還不宜照搬上位法或者中央政策中的倡導性條款,避免“應景式”立法。

                                二是處理好數據利用與權利權益保護的關系。數據承載著個人權利、商業利益、公共管理等多重價值目標,充分發揮數據效能,挖掘數據的商業價值,提高公共管理水平,是發展數字經濟的應有之義,但是也應該保護個人信息和其他個人數據所承載的個人隱私、尊嚴、安全等權益,二者不可偏廢。

                                三是處理好數據確權與數據利用的關系。數據確權在世界上尚無一定之規,數據采集、數據交易、數據加工、數據產品開發等數據利用方式也不是必須以數據所有權為前提,因此進行地方立法時,不必急于求成,非要確定數據所有權不可,而是應當在數據產權分置方面積極探索。

                                四是處理好數據立法全面性與優先性的關系。如前所述,現有的地方數據立法中,綜合性立法并不多見。綜合性數據立法的內容首先是全面,但是如果面面俱到而缺乏可操作性的制度規定,其實施效果則形同虛設,反倒是浪費了立法資源。與其制定寬泛的綜合類數據立法和促進發展類立法,還不如將政務數據開放共享、行業性數據產業化應用等列為地方立法的優先選項,制定更適合本地實情和需要的數據立法,避免貪大求全。


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